Chile fue el primer país de América Latina en desarrollar un Sistema Nacional de Evaluación Social de Proyectos para asignar los recursos de inversión pública, siempre escasos, de acuerdo a su rentabilidad social. Los proyectos de cierta envergadura exigen realizar las evaluaciones en etapas sucesivas: primero pre factibilidad, con ingeniería conceptual y, una vez verificada la rentabilidad social y evaluadas diferentes alternativas para abordar el problema, se puede obtener la aprobación de la Dirección de Presupuestos (DIPRES) para pasar a la etapa de factibilidad en que se debe realizar la ingeniería de detalle, antes de llamar a licitación de la obras. Con este enfoque se optimiza la solución y se reducen los riesgos de sobre inversión y retrasos de elevado costo. También permite reducir los riesgos de oportunismos ex post. En este contexto, el error del gobierno fue haber llamado a licitación sin ingeniería y sin clausula de salida. Sin embargo, existen fórmulas para poder salir de este lío que está afectando nuestra credibilidad y eventualmente nuestras cuentas fiscales.
Cuando se licita un proyecto sin ingeniería, existe el riesgo de mayores costos y retrasos, pues el contratista puede argumentar que hay costos adicionales, debido a factores imprevistos que surgen al realizar la ingeniería de detalle. Este riesgo es bien conocido en el ámbito de las obras públicas y muchas veces deja al mandante como rehén del contratista. También existen riesgos de oportunismo por parte del Estado, por ejemplo de hacer mayores exigencias y no reconocer los costos adicionales que estas implican. Asimismo, incentiva ofertas temerarias, con la expectativa de renegociar y mejorar las condiciones a través de modificaciones de contrato. Esta era una práctica habitual en las concesiones de obra pública hasta el año 2006. Es por ello que pusimos foco en este tipo de comportamiento y cambiamos la Ley de Concesiones para minimizar el riesgo de que el Estado quede de rehén del concesionario y otras medidas, tales como adjudicar las licitaciones por valor presente del ingreso, logrando reducir drásticamente las renegociaciones de proyectos.
El proyecto del puente sobre el canal de Chacao es un caso de texto, en el que no se siguen las buenas prácticas establecidas por nuestro sistema nacional de inversiones. La historia del proyecto presenta dos licitaciones: en la primera, el 2004, se tomaron resguardos que redujeron el riesgo de que el Estado quede de rehén, no así en la segunda oportunidad, el 2013, con las consecuencias negativas que hoy estamos constatando. En el Gobierno del ex presidente Lagos el año 2004 se licitó el proyecto sobre el canal de Chacao como una concesión de Obra Pública, sin ingeniería de detalle, pero con un mecanismo de salida no contencioso para el Estado. El proponente debía considerar los costos de mantención en su evaluación, factor fundamental de costo en puentes con infraestructuras metálicas sobre el mar, el que en valor presente puede ser dos o tres veces el costo de la inversión inicial. Las bases de licitación de 2004, establecían un límite de US$ 500 millones como costo máximo de la obra, sin incluir el costo de financiamiento. Como la oferta del concesionario fue de US$ 730 millones y con costo de financiamiento subía a US$ 926 millones del año 2006, no cabía otra decisión que declarar desierta la licitación, ya que la oferta no cumplía con el límite de inversión establecido en las bases de licitación. Incluso con una inversión de US$ 500 millones, el proyecto no era socialmente rentable, y solo debido a supuestos extraordinariamente optimistas se logró en 2004 la aprobación por parte del Sistema Nacional de Inversiones.
La tentación para reducir los costos políticos, al abrir el sobre con la única oferta el año 2006, era echarle la culpa al gobierno anterior por los límites establecidos en las bases de licitación y declarar fuera de bases la oferta. Se prefirió asumir plenamente la responsabilidad de señalar que a ese costo no era conveniente el puente. Alternativamente, se estructuró el plan Chiloé con inversiones superiores a US$ 300 millones e inversiones que estaban incorporadas en el sistema nacional de inversiones y que beneficiaban a todo el archipiélago. Se invirtió en caminos, agua potable y electricidad rural, puertos hospitales, aeropuerto, rampas, entre otras inversiones de amplio impacto social.
El año 2012, con gran sorpresa para muchos, el Presidente Piñera decide relanzar el proyecto del puente sobre el canal de Chacao, esta vez como obra pública. Se licitó sin cláusulas de salida y sin proyecto de ingeniería. Consideró, además, un diseño de ingeniería conceptual diferente al licitado el 2004, con el fin de bajar costos. En una zona con vientos de hasta 200 km por hora y alta sismicidad, cualquier cambio significativo del diseño requiere rehacer íntegramente la ingeniería de detalle. Al ser obra pública, los costos de mantenimiento serían abordados por el MOP, generando incentivos a propuestas que minimizaban la inversión inicial, pero no el costo de la obra en todo su ciclo de vida. El valor presente del costo de mantenimiento puede, de hecho, duplicar el costo de inversión inicial en el caso de puentes colgantes sobre el mar con estructuras metálicas. El único consorcio que participó cambió significativamente la tecnología y la técnica constructiva. Finalmente, en diciembre de 2013, se lo adjudica por $ 360 mil millones, casi US$ 700 millones de la época. La empresa Hyundai se hizo cargo del proyecto debido a los escándalos de corrupción que afectaron a su socia OAS en Brasil.
Pero, tal como se predijo el 2013, la empresa contratista aprovechó la inexistencia de un proyecto de ingeniería de detalle al momento de la licitación para exigir un aumento de contrato en más de un 50%, tomando ventaja de la coyuntura desfavorable en que se encuentra nuestro país, en términos de imagen internacional. Lo ocurrido con Hyundai y la licitación como obra pública el 2013, es así un caso de texto en que el Estado quedó de rehén, por la premura política del gobierno al licitar una obra compleja sin ingeniería y sin clausulas de salida. Independientemente de los errores del MOP, el aprovechamiento de Hyundai amenazando con la paralización del proyecto y desprestigiando al país internacionalmente, es inadmisible.
¿Qué hacer? He realizado una reevaluación a nivel de perfil del proyecto y con el tráfico actual de 3.600 autos equivalentes. Asumamos los siguientes supuestos: el tráfico sube un 3% al año; el ingreso per cápita real un 1% al año; el costo de mantención anual del puente sería de un 4% de la inversión inicial de acuerdo a los benchmarking internacionales (no el irrisorio 1% que considera la evaluación inicial); y que alrededor del 20% del total de la inversión es un costo hundido (por lo que no se debe considerar para la evaluación del proyecto de continuar la construcción del puente). Con estos factores y asumiendo una inversión adicional de US$ 500 millones, el momento socialmente óptimo para iniciar la operación del servicio del puente (esto es, cuando el costo de capital iguala los beneficios del primer año de operación) sería el 2031. El Profesor Ernesto Fontaine, estimaba con los datos del 2013 que el momento socialmente óptimo sería el 2029). Seguir el proyecto con Hyundai a un costo incremental de US$ 500 millones, por sobre lo ya gastado, equivale a acoger el 20% de la reclamación de Hyundai, e iniciar la operación el 2024, 7 años antes del momento socialmente óptimo. Esto implica un menor valor social cercano a US$ 200 millones. Sin embargo, si se aceptan las exigencias de Hyundai, el costo incremental por sobre lo ya hundido superaría los US$ 700 millones, con lo cual el momento socialmente óptimo de iniciar la inversión sería el 2036.
¿Cómo resolver este conflicto, en un contexto de enorme escasez de recursos fiscales y considerando que el país gana si se posterga esta inversión? Una alternativa sería aceptar la paralización de facto determinada por Hyundai, ejecutar las garantías y que los tribunales definan la compensación que se justifica por las obras ya realizadas. En paralelo, preparar con tiempo una licitación del proyecto como concesión de obra pública, usando el método del valor presente del ingreso sin garantía de tráfico mínimo, aportando los estudios de ingeniería ya realizados y las obras del pilote central avanzadas. Asimismo, establecer peajes equivalentes al costo de la tarifa de transbordadores, con un aumento real anual de 1%, equivalente al supuesto de aumento de ingreso per cápita. De esta forma, se resolvería el problema de la operación y mantención del puente. La segunda alternativa es negociar la continuación de la obra con Hyundai, tomando la propuesta de los ex miembros del panel de concesiones que estimaron en US$ 70 millones y no en US$ 300 millones las obras adicionales que se justificarían por los cambios concordados en el proyecto de ingeniería.
Finalmente, en un contexto de gran estrechez fiscal, debemos hacer un esfuerzo de modernización del sistema nacional de inversiones, de modo de reducir los sobre costos, renegociaciones y realización de elefantes blancos por voluntarismo político. La propuesta de racionalización del gasto público requiere un completo rediseño del sistema de planificación y evaluación de inversiones del sistema de transporte del país.