• La pandemia y el estado de excepción constitucional

En estos días de incertidumbre por el futuro mediato e inmediato a raíz de la pandemia global —el covid 19— que ha trastocado nuestras actividades regulares generando confinamiento, teletrabajo, controles y corredores sanitarios, ocupación de recintos para destinos diversos de los usuales, y en cuya virtud se ha mostrado con su cara más concreta un estado o situación excepcional en virtud del conjunto de acciones y medidas que se han ido tomando de manera sucesiva en estos días, considero que es necesario llamar la atención sobre algo que se ha problematizado y resuelto en parte —los plazos judiciales —, pasando por alto los administrativos, aunque varios ya lo han destacado.

Quisiera detenerme en este comentario para ver qué se ha hecho en el ámbito de plazos, luego con qué extensión es posible disponer “medidas” que afectan los plazos en los procedimientos administrativos y de qué manera puede fijarse una regla general.

• El problema sobre los “plazos” judiciales y su solución

Desde el 18 de marzo pasado, y en sucesivos proyectos de ley ingresados, se propusieron modificaciones legales
—tanto por el Ejecutivo, a través de un par de Mensajes, como a través de proyectos de congresistas, por Mociones—, en cuya virtud se intentaba suspender, prorrogar o paralizar los plazos judiciales tanto para ejercer derechos como acciones judiciales que dicen relación con esos mismos derechos u otros. Todo ello decantó en la Ley Nº 21.226 que establece un régimen jurídico de excepción para los procesos judiciales, en las audiencias y actuaciones judiciales, y para los plazos y ejercicio de acciones, por el impacto de la enfermedad covid-19 en Chile.

Los temas tratados son: a) suspensión de audiencias; b) prohibición, durante el estado de catástrofe, de decretar actuaciones judiciales que, de realizarse, puedan causar indefensión; c) suspensión de los plazos judiciales en curso; d) nueva causal de entorpecimiento; e) régimen especial en materia de interrupción de la prescripción de las acciones civiles; f) prórroga para el ejercicio de acciones laborales y ante los juzgados de policía local; g) un régimen especial en materia procesal penal; h) una nueva causal de suspensión de las vistas de causas y las audiencias en las cortes de apelaciones y la Corte Suprema, y h) procedimientos en forma remota, donde se propone que el tribunal deberá tomar todas las medidas necesarias que asegurar las condiciones para el cumplimiento de las garantías judiciales del proceso. Su extensión o ámbito de operación considerado comprende todos los tribunales ordinarios, especiales, e incluso, los arbitrales.

• Los plazos en los procedimientos administrativos y la respuesta de la Contraloría General de la República (CGR)

Sin perjuicio de reconocer que es muy relevante la solución planteada sobre los plazos judiciales, hasta ahora nada se dice sobre los plazos de los procedimientos administrativos en curso o sobre aquellas situaciones en que se encuentra pendiente el ejercicio de derechos. Piénsese solamente en el conjunto de actividades que implica la ya no solo suspensión a los plazos procedimentales para completar trámites, sino que también los plazos materiales de ejercicio de derechos, lo cual v.gr. debiera comprender cualquier clase de acciones y derechos, los asociados a una titularidad de un derecho de actuar, solicitar, reclamar o recurrir, y aquel que estuviere sujeto a un plazo de prescripción o caducidad administrativas.

Empero, a objeto de paliar este déficit, el 17 de marzo recién pasado la CGR emitió el Dictamen Nº 3610 de 2020, en virtud del cual se determinaron las posibles medidas de gestión que pueden establecer los órganos de la Administración del Estado en virtud del coronavirus 2019 (covid-19). Especialmente quieren destacarse que, a raíz de ello, dictamina lo siguiente:

Los jefes superiores de los servicios (de los órganos de la Administración del Estado) se encuentran “facultados”1 para suspender los plazos en los procedimientos administrativos o para extender su duración sobre la base de la situación de caso fortuito que se viene produciendo. Establece de modo adicional que al efecto deberá considerarse especialmente la naturaleza de los actos terminales a que darán origen los procedimientos administrativos, pudiendo suspenderse los plazos respecto de algunos de ellos, pero siempre respetando la igualdad de trato entre los distintos interesados.

Sostiene que, al tenor de lo previsto en los artículos 32 y 63 de la Ley N° 19.880, se podrán adoptar medidas provisionales para asegurar la protección de los intereses implicados frente a casos de urgencia, así como ordenar la tramitación del procedimiento de urgencia, reduciendo los plazos a la mitad.

Finalmente, reitera que la adopción de cualquiera de las decisiones antes indicadas debe ser formalizada mediante la dictación del acto administrativo pertinente, teniendo en especial consideración la necesidad de resguardar la salud de los servidores públicos y de la población, evitando la propagación de la pandemia, así como el deber de no interrumpir las funciones indispensables para el bienestar de la comunidad, que constituyen la razón de ser del servicio público.

El dictamen referido es destacable, por cuanto da una relativa certeza tanto a la Administración Pública como a los particulares con respecto a la continuidad de la acción administrativa. Sin embargo, por otro lado, es criticable por cuanto entrega a los jefes de servicio la determinación de una cuestión tan esencial como es la suspensión o no de los plazos en los procedimientos administrativos en curso, invocándose al efecto el caso fortuito en vez de la fuerza mayor como ha ocurrido en otro caso, que pueden aplicarse en materia procedimental por referencia en la LBPA, siendo extraño que no se invoque el artículo 27, que es el que regula esto.

• El procedimiento administrativo y sus plazos

La esencialidad y ámbitos de operación o tipos de procedimientos administrativo

Luego, no obstante la salida anterior, resulta criticable negativamente que haya una omisión del resto de los poderes públicos en lo relativo a la “cuestión de los plazos”, ahora en sede administrativa.

Esto, pues es cuestión asentada que el procedimiento administrativo es un instrumento y modo de lograr la eficacia y la eficiencia administrativa, como fines de contenido material del procedimiento administrativo, toda vez que facilita precisamente la mejor gestión de los órganos administrativos. Es, si se quiere, el modo tanto de ordenar la acción administrativa para tomar decisiones como procedimientos decisionales stricto sensu —unilaterales o convencionales—, cuanto un mecanismo para la producción de prestaciones materiales por parte de los servicios sociales como procedimientos prestacionales.

• Los plazos en el procedimiento administrativo

El plazo administrativo es aquel espacio de tiempo que fija el ordenamiento jurídico para que un órgano de la Administración ejerza sus potestades —que es al mismo tiempo un poder y un deber— o para que un particular que se vincula con dichos órganos ejerza sus derechos o cumpla sus obligaciones. Particularmente, las reglas que interesa destacar son las referidas a: a) la ampliación de plazos conforme el artículo 26 LBPA, que no puede ser superior a la mitad de dichos términos, suponiendo que las circunstancias lo aconsejen y que no haya perjuicio de terceros, no pudiendo ser ampliados los plazos vencidos, y b) la duración máxima del procedimiento administrativo, en virtud del artículo 27 LBPA, establece que prescribe, salvo caso fortuito o fuerza mayor, el procedimiento administrativo no podrá exceder de seis meses, desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final.

Luego, estos plazos de los procedimientos administrativos siguen corriendo, salvo que el jefe superior del servicio haya dictado una resolución que declare suspendidos los procedimientos en virtud de las normas recién indicadas. Nada se dice, en cambio, sobre los procedimientos no iniciados ni menos sobre el ejercicio de alguna acción o petición o solicitud, cuya caducidad, plazo o prescripción esté pendiente de ejercerse o ejercitarse.

Por vía ejemplar a nuestros efectos, y sin perjuicio de haber sido objeto de varias críticas, puede ayudarnos el ejemplo de España.

Conforme el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo de 2020, modificado por el RD 465/2020, de 17 de marzo, y por el Real Decreto-Ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se declara el Estado de Alarma —equivalente a nuestro EEC de Catástrofe—, entre varias medidas se dispuso la suspensión e interrupción de los plazos para la tramitación de los procedimientos de las entidades de todo el sector público.

En lo que interesa a este comentario se suspendieron los términos y se interrumpieron los plazos de los procedimientos administrativos en curso, regulados de forma directa o indirectamente por la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) hasta que cese la vigencia del presente real decreto.

De particular relevancia para este comentario es la previsión dispuesta en el RD, en orden a suspender los plazos de prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos, que quedarán expresamente suspendidos durante el plazo de vigencia del estado de alarma y, en su caso, de las prórrogas que se adoptaren.

• ¿Y qué ha sucedido en Chile?

A partir de lo anterior, lo que ha venido sucediendo es que se han dictado actos administrativos por autoridades específicas pero con efectos generales, donde distintos servicios públicos han dispuesto la paralización de procedimientos administrativos (parcialmente a lo menos), siguiendo para ello el dictamen comentado de la CGR.

Así lo ha hecho la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) por medio de la Res. Ex. Nº 518 de 23 de marzo de 2020, en cuya virtud se dispuso la suspensión de la totalidad de los procedimientos sancionatorios, desde el 23 al 31 de marzo, que ha tenido sucesivas prórrogas.

Lo mismo ha pasado con la mayoría de los servicios públicos.

• ¿Cómo solucionamos esto?

Este problema se solucionaría, evidentemente, a través de una disposición legal general y expresa para suspender todos los procedimientos en curso. Estableciendo las excepciones del caso, típicamente donde se pudieran ver afectados derechos de las personas.

Por supuesto, falta evidentemente una disposición general y expresa para también suspender los plazos sujetos a prescripción y caducidad de cualesquiera acciones y derechos no iniciados o ejercidos aún en sede administrativa, que debieran quedar suspendidos durante todo el plazo de vigencia del EEC de Catástrofe y, en su caso, de las prórrogas que sean del caso adoptar.

Empero, ello requeriría una modificación legal necesariamente —así como ocurre con respecto a las materias judiciales en los proyectos indicado al inicio— en lo relativo a la plazos para el ejercicio de acciones o derechos de naturaleza administrativa sujetos a prescripción o caducidad.

Mientras tanto, sigue corriendo el tiempo en nuestra contra.

Publicada en El Mercurio Legal.