La sostenibilidad fiscal se refiere a la capacidad para mantener finanzas públicas creíbles y factibles de costear en el mediano y largo plazo. Se trata de generar ingresos estatales suficientes para garantizar la ejecución de los programas comprometidos con la ciudadanía en el presente y el futuro. Los desequilibrios fiscales —una deuda pública creciente que alcanza niveles elevados— no surgen repentinamente, Algunas presiones se pueden anticipar, como. El envejecimiento poblacional. Otras se deben a la inercia que caracteriza al gasto fiscal. Ellas generan sesgos hacia déficits crecientes, a gastar de inmediato ingresos temporales y a volver permanentes gastos que fueron diseñados como transitorios, Los desequilibrios conllevan riesgos con consecuencias importantes. Afectan la capacidad para atender necesidades sociales y para responder de manera oportuna a eventos adversos. También requieren dedicar recursos relevantes a intereses de la deuda. Pueden, además, desplazar la inversión privada, afectando el crecimiento y la productividad. En el extremo, la sola posibilidad de una crisis fiscal afecta la confianza en la gestión gubernamental, elevando abruptamente el premio por riesgo y las tasas de interés. La insostenibilidad fiscal puede tener distintas fuentes.
Puede tratarse de un gobierno central que sistemáticamente gasta más que lo que recauda, ya sea por la vía de crear nuevos gastos sin contrapartida en nuevos ingresos, o usando contabilidad creativa a través de proyecciones optimistas de ingresos o realizando operaciones fuera de presupuesto. Puede también deberse a gobiernos subnacionales que gastan sin tomar en cuenta que sus acciones afectan la estabilidad macro conjunta. Esto es, la falta de disciplina de un gobierno subnacional puede elevar el costo del crédito de todos los demás gobiernos. A ello se agrega que un eventual acceso a salvataje del gobierno central reduce los incentivos a la disciplina local.
Estas causas tienen al menos dos elementos en común: un relajamiento de la relación entre ingresos y gastos, y la falta de consideración de los costos que las acciones propias imponen a otros —la ciudadanía en el futuro u otros gobiernos subnacionales—. Chile adoptó una regla fiscal en los 2000 para evitar el exceso de gasto del gobierno central. Si bien permitió acumular recursos durante el boom del precio del cobre para financiar situaciones cíclicas, hace ya más de una década que no se cumple.
Mucho se habla de revisarla, agregando transparencia a la estimación del balance estructural, y complementándola con un techo a la deuda neta y una cláusula de escape (la definición ex ante de eventos que permiten desvíos del compromiso). De hecho, el Gobierno presentó recientemente un proyecto de ley en esta dirección. Pero de poco sirve tener una regla si no hay un compromiso político real a cumplirla ni un consenso sobre la relevancia de la disciplina fiscal. Siempre existen mecanismos para eludirla o ignorarla si se desea, por ejemplo, modificando la contabilidad fiscal con proyecciones creativas o proponiendo holguras inexistentes para gastos permanentes. La Convención se encuentra hoy discutiendo aspectos de importancia central en este ámbito y tiene la oportunidad de dar sustento ciudadano a la sostenibilidad fiscal. Respecto de la descentralización territorial, está considerando permitir el endeudamiento de gobiernos subnacionales, algo que la norma actual chilena no permite, pero que sí se da en países desarrollados.
La clave está en definir límites ex ante (reglas y un sistema de permisos para el endeudamiento que imprima una mirada agregada) y regulaciones ex pos! (consecuencias del incumplimiento) Otro aspecto se refiere a la iniciativa en materia de gastos —si solo el Ejecutivo tiene iniciativa o también el Congreso—, discusión que debe ir de la mano con la elección del régimen político.
Independiente de ello, la norma que se elija debe hacerse cargo de lo que se conoce como “el problema de acción colectiva”, esto es, el riesgo de que las acciones individuales (de congresistas y el ejecutivo que promueven lo propio) no logren el bien común por falta de incentivos. Un tercer ámbito es cómo garantizar los derechos sociales que seguramente serán consagrados. En Chile han sido los tribunales los que han avanzado en garantizar derechos que no gozan de tutela. Desde el punto de vista fiscal —y de equidad—, esta forma de proveer garantías es problemática, pues los tribunales no tienen por qué tener a la vista la capacidad de financiamiento público de sus dictámenes.
Para enfrentar este problema, una posibilidad es otorgar tutela sobre lo que determina la ley como lo hace España Lamentablemente, muchas veces las consecuencias del incumplimiento fiscal no se realizan de inmediato, dejando la carga para el futuro y a otros. La Convención tiene un rol importante que jugar, aprobando normas que reconozcan que la responsabilidad fiscal es esencial para el bien común.
Publicado en El Mercurio