Luego del sorpresivo rechazo en la Cámara de Diputados y Diputadas a la idea de legislar una reforma tributaria, el Gobierno ha comenzado una nueva ronda de conversaciones para acordar un camino en estas materias. Mal que mal, en el país hay bastante acuerdo en la necesidad de elevar la recaudación, incluso en la derecha y en algunos gremios empresariales. Las voces que consideran que la recaudación fiscal actual es suficiente para invertir en una salud oportuna o una educación de calidad son escasas.
El Gobierno se ha mostrado abierto a recibir sugerencias, siempre que se mantengan ciertos principios básicos: elevar la recaudación, cuidar la responsabilidad fiscal y hacer más progresivo el sistema impositivo. Estar abierto al diálogo es una condición necesaria para construir el anhelado pacto tributario. Pero también hay que discutir sobre la base de ideas que no solo sean políticamente realistas, sino que también sean efectivas en recaudar con progresividad. Algunas de las que han surgido estos días no parecen cumplir con estos principios básicos. Es necesario revisarlas y ponerlas en su justa dimensión.
Una sugerencia ha sido la de reconsiderar la propuesta de “modernización tributaria” que empujó la segunda administración de Piñera hasta que el estallido social la obligó a modificar el rumbo. La apuesta del gobierno era que la rebaja tributaria implícita en la reintegración de los impuestos a la renta generaría más crecimiento y con ello más recaudación. Hacienda de entonces estimaba optimistamente que la menor recaudación de 0,2 puntos del PIB generaría 0,6 puntos más de crecimiento al año. Cuando Trump propuso un recorte tributario que costaba 0,6 puntos del PIB, solo esperaba crecer 0,2 puntos más al año, un tercio que Piñera. Reintegrar, por lo demás, es regresivo.
Además de la incertidumbre de cuánto crecimiento logran las rebajas de impuestos, hay motivos adicionales para no apostar por esa vía. Uno es que las reducciones impositivas no se pagan solas, arriesgando deteriorar las finanzas públicas. La pésima reacción de los mercados en el Reino Unido ante la idea del gobierno de Truss de reducir impuestos es una muestra de que las eventuales ganancias de mayor crecimiento no compensan los costos de mayores déficits fiscales. Esto es justamente lo que experimentó Estados Unidos bajo Trump.
Otro motivo para no apostar al crecimiento como fuente de financiamiento adicional es que, si bien es cierto que este explica prácticamente toda el alza en el monto real de los ingresos tributarios netos de las últimas tres décadas, lo mismo sucede con el gasto fiscal. En efecto, el costo de los servicios y bienes que entrega el Estado también sube con el crecimiento, y los programas existentes se expanden. Casi todo el mayor gasto de los últimos treinta años se relaciona con un mayor PIB; solo un porcentaje menor, con nuevas iniciativas. Así, el crecimiento económico no representa una fuente de recursos nuevos para programas nuevos.
También se propone reasignar a nuevos usos los recursos que se dedican a programas mal evaluados. Pero ello ha probado ser difícil de implementar. Por ejemplo, la campaña del segundo gobierno de Piñera prometió que una parte relevante del costo del programa se financiaría reasignando desde programas mal evaluados. ¿Qué programas se cerraron bajo su administración? ¿Cuántos recursos se liberaron? Modificar y cerrar programas tiene costos políticos. ¿Quién desea asumirlos? Por lo demás, los programas tienen una razón de ser, y es posible que requieran más recursos para un mejor funcionamiento, y no menos.
Por último, otra fuente posible de financiamiento es un gasto más eficiente. Ello, por cierto, traería mayor legitimidad al sistema fiscal como un todo y es muy importante tener esa preocupación en mente. Sin embargo, es fácil hablar de eficiencia, pero es más difícil ponerle contenido, pues no es obvio dónde estarían esos espacios relevantes para reducción de gastos.
En este ámbito, se suele citar un estudio del BID que indica que la ineficiencia del gasto fiscal en Chile alcanzaría unos 1,8 puntos del PIB. Pero se trata de un ejercicio puramente teórico, que intenta estimar cuán alejados estarían los estados en América Latina de un ideal (desconocido) de eficiencia. Chile aparece por lejos como el Estado más eficiente de la región, con un desvío que posiblemente está dentro del margen de error del estudio. Es importante tener un Estado eficiente, pero todavía hay mucho trabajo por hacer para identificar esas supuestas grandes ganancias de eficiencia.
A fin de cuentas, se requiere de reformas tributarias y de reducción de la evasión y la elusión para lograr el financiamiento para programas nuevos sin poner en riesgo las finanzas públicas. De hecho, así se han financiado las reformas más relevantes de las últimas décadas en Chile. Construir un pacto tributario no ha sido fácil. Se va a necesitar mucha generosidad política y el reconocimiento de qué es útil y qué no en la tarea de recaudar con progresividad para construir un acuerdo realista y duradero.
Publicado en El Mercurio