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Autonomía, independencia y Estado

27 de enero 2019 Columnas

Viene siendo un dato que cada vez que un organismo de la Administración es creado o sus leyes serán modificadas, la petición común que se formula es reclamar autonomía y, especialmente, que ella sea de carácter constitucional.

El asunto fue manejado con mucha cautela por la Carta de 1925, pero ello cambió con la de 1980, al reconocerse de manera más sistematizada una categoría de organismos autónomos constitucionales, como el Banco Central, la Contraloría General, las municipalidades y luego se agregaron el Ministerio Público, el Servicio Electoral y el Consejo Nacional de Televisión. El resultado de esta oferta, todos hoy quieren esta cualidad: estar en la Constitución.

Ahora la reclaman también, la Defensoría Penal Pública y algunos también la comienzan a sugerir para el Instituto Nacional de Estadísticas, ya que estamos hablando de reforzar su trabajo con cambios legales.

Si uno lo viera desde la vereda del mercado, podríamos decir que dicha calidad de “autonomía constitucional” es un producto que se vende bien. Todos la desean, la anhelan, pero si escudriñamos bien, pocos hacen las preguntas que creo deben formularse: por qué y para qué la piden quienes gobiernan los entes públicos.

Trataremos de avanzar algunas respuestas, pero no desde el derecho administrativo, ya que, si lo abordamos desde esa atalaya, usted dejará de leer enseguida estas líneas.

El más descriptivo de los libros, y que siempre orienta el sentido común -el diccionario de la RAE- nos dice que la autonomía es “la potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios” y la independencia, en dos acepciones que nos interesan, dice que es la “cualidad o condición de independiente” y, la otra, que es la “libertad, especialmente la de un Estado que no es tributario ni depende de otro”.

Cualquier lector no experto a la lectura de estas acepciones (autonomía e independencia), no podría atinar cuál es la razón porque estas voces son tan buscadas por quienes dirigen el Estado. Ese lector nunca entenderá la magia de este cáliz adorado que se oculta detrás de la autonomía constitucional y de la condición de órgano independiente.

La clave está en que estas voces son, francamente, polisémicas, no a la lectura del diccionario, sino que desde el punto de vista de los fines de quienes la adoran. Tienen tantos sentidos como los intereses de quienes buscan su establecimiento en el nuevo órgano que se cree o en la reforma que se busque.

Es que en esa diversidad de bienes que asumen sus voceros o sacerdotes, asoman la exclusión de control (no más Contraloría), la ruptura de las reglas de simetría estatal, como sucede en el tratamiento diferente que buscan en las reglas de transparencia (reglas propias y sin órgano vigilante), en las reglas de la contratación de bienes (ojalá sin pasar por Chilecompra), ojalá con reglas presupuestarias garantizadas.

Lo más grosero es cuando órganos que ni siquiera arrancan de la Constitución reclaman las mismas excepcionalidades, siendo simples y comunes servicios públicos construidos como superintendencias. Se da la ridiculez que incluso se han embarcado en largos litigios judiciales para buscar, en esa sede, soluciones que no dice relación con derechos subjetivos, sino que con competencias administrativas.

La independencia de un servicio (y su autonomía, que dice más bien relación con la forma de su personificación y relaciones con el poder presidencial), no necesita de la Constitución para definirse y concretarse. La intensidad de aquella independencia no se refleja en huir de las reglas de funcionamiento común que deben seguir los entes estatales, sino en más bien determinar cuán protegida está dicha entidad del ministerio con el cual se relaciona, o con el Presidente de la República, en el ejercicio de su rol de jefe de Estado.

Así, hay organismos con autonomía constitucional que son intensamente influenciados por el poder presidencial y de los servicios que le reportan, como es el caso de las municipalidades. Y, en cambio, hay otros, cuya autonomía solo arranca de la ley -y que pueden ser claramente independientes de tal poder-, como es el caso del Consejo de Defensa del Estado.

Otro caso es el de la Fiscalía Nacional Económica, que estando legalmente definida como independiente de todo organismo o servicio, es solo un servicio público descentralizado más, pero quien sirve su dirección, aunque nombrado por el Presidente, solo puede ser destituido por negligencia manifiesta en el ejercicio de sus funciones, con el informe favorable de la Corte Suprema, a requerimiento del ministro de Economía, Fomento y Reconstrucción. El informe favorable deberá ser emitido por el Pleno de la Corte, especialmente convocado al efecto, y deberá reunir el voto conforme de la mayoría de sus miembros en ejercicio.

Como se ve, en estos casos, la independencia se garantiza por la ley, sin necesidad de la Constitución, y se espera que el ejercicio de ella se materialice en el valor personal de quien detenta la posición de dirección, quien debe tener claro que siempre puede haber presiones, desde la técnica y también desde la política.

En estos momentos, con independencia del modelo de organización que se atribuya al Instituto Nacional de Estadísticas, colegiado o unipersonal, es de esperar que no le den la perla en la corona de los organismos autónomos constitucionales, pero sí las herramientas para que quien o quienes lo dirijan, puedan resistir y mantener las decisiones estadísticas que adopten, con independencia de la influencia de cualquier otra autoridad.

Aparte del heroísmo funcionarial, la clave parece estar en la garantía, para que la remoción no quede al arbitrio de quien designe a los que dirijan.

Publicado en El Mercurio.

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