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El angosto corredor al desarrollo

4 de Noviembre 2019 Columnas

Los países que han alcanzado el desarrollo lo han hecho sobre la base de economías de mercado fuertes y un Estado capaz de redistribuir y proveer bienes públicos productivos de buen nivel. Ésta es una relación simbiótica. Entregar educación pública de calidad permite no sólo construir una sociedad más justa, sino que permite también potenciar el crecimiento al utilizar el talento de todos. Y una sociedad con más crecimiento puede ir proveyendo más protección social, empleo más estable, mejor salud y pensiones. A su vez, una mayor estabilidad política y social permite fortalecer la inversión en formas de producción más sofisticadas que mejoren la calidad de los empleos. Y así sucesivamente. Esta relación virtuosa debería estar en el centro del actual debate acerca de cómo construir una sociedad más justa. En todo esto el sistema tributario juega un papel fundamental. En las primeras etapas de desarrollo, los fondos propios de las empresas son claves para poder financiar su inversión. Tasas de impuestos que potencian la acumulación de capital estimulan el crecimiento y de esta forma la generación de empleos y la disminución de la pobreza. Pero conforme los países van progresando, también van requiriendo una mayor “capacidad del Estado” para fortalecer bienes públicos productivos, tales como educación, investigación y capacitación, que estimulen no solo la inversión física sino también la acumulación de conocimiento y habilidades. Si un país parte con niveles de impuestos muy altos que no incentivan la inversión, nunca será capaz de despegar y quedará atrapado en niveles de ingreso relativamente bajos. Y si el país inicialmente tiene impuestos muy bajos, no será capaz de generar bienes públicos básicos para estimular el crecimiento. Aún partiendo de niveles adecuados de impuestos, el camino al desarrollo requiere un adecuado equilibrio. Si el país acelera demasiado el aumento de los tributos o privilegia de manera excesiva las transferencias por sobre la generación de bienes públicos productivos, puede caer en la trampa de los países de ingresos medios: el crecimiento se estanca y el país nunca alcanza el pleno desarrollo. Lo mismo puede ocurrir si la carga tributaria permanece inmóvil y el Estado no es capaz de generar más y mejores bienes públicos y niveles de redistribución adecuados. La trayectoria al desarrollo inclusivo tiene la forma de un corredor muy angosto. Son muy pocos los países que han transitado exitosamente por ese corredor, sin tropezar y abandonar la senda. Una mirada internacional permite ilustrar de mejor manera el desafío para nuestro país. Australia, un país desarrollado con altos índices de calidad de vida, tenía un PIB per cápita de 14 mil dólares (en paridad de poder de compra) en 1957 y de 23 mil dólares en 1977. En esos 20 años su carga tributaria pasó de 20% del PIB a 25,5% del PIB. En Chile, el PIB per cápita pasó de 14 mil dólares en 1997 a 23 mil dólares en 2017. En el mismo período, la carga tributaria de Chile pasó de 19% a 20% del PIB, según la OCDE. Es decir, frente a un mismo aumento en el ingreso per cápita, la carga tributaria en Chile apenas subió -a diferencia de Australia donde aumentó significativamente-. Lo anterior ocurrió pese a que en dicho período hubo varias reformas tributarias en Chile que aumentaron las tasas de impuestos corporativos y el IVA. ¿Por qué no se incrementó más la recaudación si las tasas de impuestos subieron? Una razón es que subsiste una maraña de regímenes especiales y exenciones que permiten reducir el pago de impuestos a las rentas del capital. Por lo mismo, la transformación de nuestro sistema tributario debe apuntar a aumentar la carga tributaria efectiva de las rentas del capital. Hoy, dichas rentas terminan pagando en los hechos una tasa de impuesto mucho menor que las rentas de igual magnitud provenientes del trabajo. Esto ha limitado la capacidad del Estado de proveer bienes públicos productivos y generar mayor redistribución. La tasa de crecimiento del PIB potencial va a la baja y la frustración ciudadana al alza. Lo positivo es que hay alternativas razonables para aumentar la tributación efectiva del capital y la progresividad del sistema. Limitar el límite de exenciones a las que tienen acceso los de más altos ingresos (la propuesta de Warren Buffett); eliminar regímenes especiales que muchas veces se utilizan para evadir el pago de impuestos; o establecer un impuesto a los dividendos que reparten las empresas para evitar que los retiros de utilidades destinados a sociedades posterguen indefinidamente el pago de impuestos, son algunas alternativas. Estos cambios son indispensables, y debemos hacerlos bien. También debemos gastar inteligentemente los recursos que de allí se recauden. Un error que no podemos cometer es olvidarnos del crecimiento y la generación de empleos. Si sólo nos fijamos en la redistribución seremos incapaces de asegurarle a los ciudadanos que se podrán mantener por años y décadas las prestaciones sociales que hoy seamos capaces de concordar. No debemos llegar al punto en que se debata como recortar las pensiones para retomar la salud fiscal, como ocurre hoy en varios países de América Latina. La agenda de cambio debe incluir como prioridad central invertir en innovación, en emprendimiento, en educación de calidad, en capacitación para la trasformación digital y en el desarrollo de nuevos sectores en nuestra economía. La tarea hoy es generar un sistema tributario más progresivo que permita ir financiando sustentablemente una adecuada combinación de bienes públicos productivos y transferencias sociales. Solo así podremos alcanzar de verdad una mayor igualdad. No es una tarea fácil. Pero es posible.

Escrita junto a Andrés Velasco. Publicada en La Tercera.

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