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La vulnerabilidad hídrica de Chile (y las dificultades de algunas soluciones innovadoras)

31 de Enero 2020 Columnas

Según el Instituto de Recursos Mundiales (WRI), 17 países enfrentan un “estrés hídrico extremo” (25% población del mundo) y Chile es el número 18, el primero en categoría de “estrés hídrico alto”. En estos lugares con estrés hídrico alto es probable que no todos los usuarios puedan acceder a toda el agua que necesitan para sus actividades personales y económicas, que disminuyan los niveles de agua subterránea y algunos ríos incluso se pueden secar.

En este contexto, cabe llamar la atención acerca del hecho que los decretos de escasez hídrica se vienen decretando continuamente de modo periódico, pero este 2019 pasó algo nunca antes visto: se empezaron a decretar desde el invierno. Y así regiones completas, como Coquimbo, Valparaíso, Metropolitana y el Maule, se encuentran en tal condición, alcanzando a enero de 2020 la cifra de 136 comunas (de un total de 346). Entonces, parece que hace rato estamos llegando tarde.

El régimen jurídico de las aguas y sus límites

1) Configuración

Como se sabe, la respuesta sobre el régimen de las aguas es que se encuentra repartido entre la Constitución Política de la República; el D.L. 2603, de 1979; principalmente en el Código de Aguas; en el DS 203/2014, reglamento sobre exploración y explotación de aguas subterráneas, y en el Manual DGA de normas sobre administración de recursos hídricos.

Pero también, adicionalmente, se encuentra en otras regulaciones y respecto de algunos temas: Código Civil (transferencia y transmisión, servidumbres e hipotecas); Código de Procedimiento Civil (normas supletorias en materia de juicios de aguas); Ley de Bases de Procedimientos Administrativos (normas supletorias en materia de procedimientos ante la DGA y otros), y la Ley 19.300, de Bases Generales del Medio Ambiente y Reglamento de Normas de Calidad Ambiental y Emisión, muy relevante actualmente.

2) Su contenido

En toda esa regulación se trata principalmente acerca del reconocimiento de las aguas continentales (superficiales y subterráneas) como un bien nacional de uso público: art. 19 Nº 24 inciso final CPR de manera indirecta o implícita, y art. 5 CAg y art. 595 CC de manera directa o explícita.

También trata del régimen concesional y del sistema de uso admisibles:

a) Uso común general (paisajísticos) y especial (usos domésticos).

b) Uso privativo, donde se destacan los derechos de aprovechamiento de aguas (DDA) que pueden ser adquiridos de manera originaria: por acto de autoridad derivado de un procedimiento administrativo (DGA y excepcionalmente presidente), o en virtud de hipótesis legales: algunas aguas dentro del mismo predio, aguas del minero, aguas de comunidades indígenas y aguas de comunidades agrícolas. O de manera derivativa, por transferencia (entre vivos) o transmisión (causa de muerte).

En fin, el sistema de administración dual de las aguas (DGA y Organizaciones de Usuarios de Aguas, OUA).

3) La planificación hídrica como norma y como complemento

Como es de público conocimiento, con fecha 18 de octubre pasado comenzaron las manifestaciones de lo que se ha transformado en la mayor crisis política y social desde la vuelta a la democracia en 1990. Y se ha señalado que esta crisis también tiene una base ambiental, considerada dentro del conjunto de reivindicaciones no satisfechas.

Creo que esto —particularmente respecto de las discusiones que se han producido sobre las aguas1— se basa en parte en que los temas de la regulación vigente giran en torno a la “propiedad del agua”, opera funcionalmente sobre la base de que haya agua, y abundante. Y la sequía —esta que lleva ya más de 10 años con nosotros— es visto como un fenómeno excepcional2.

Por ello mismo, sus instrumentos jurídicos desbalanceados temáticamente hacia la generación o protección de títulos concesionales sobre las aguas no permiten gestionar adecuadamente esta sequía normal, menos una extrema sequía cuando esta es permanente. Así, no bastan meros planes estratégicos o indicativos —como los que se han propuesto—, sino que lo que debe haber es planificación normativa y, por tanto, ser carga y obligación.

Para aquello debe reconsiderarse que en otras regulaciones que se miran como ejemplo en este campo (por vía ejemplar, España, Europa en general, la costa oeste de Estados Unidos o Israel), la planificación hídrica es el centro o núcleo, que se considera con una visión “integrada” (con medio ambiente, por señalar el más evidente) del complejo fenómeno de las aguas, en vez de una meramente estructurada sobre la base de una visión o modelo institucional por “silos” o sectorial (solo de aguas).

Este cambio de perspectiva, giro, modificación o complemento, se hace cada vez más imperioso.

Soluciones y nuevos desafíos

Ante ese escenario se han propuesto algunas soluciones: a) tradicionales: embalses y trasvases (piénsese, por ejemplo, en la criticada carretera hídrica) e b)innovadoras: para la “creación” de nuevas aguas por vía de recarga de acuíferos, captura de aguas a través de atrapanieblas, desalación de agua —respecto de lo cual algo se ha dicho previamente3— o la “regeneración” de aguas por vía de la reutilización. Algo se dirá a continuación sobre esto último.

Nuevos retos a partir de la Ley Nº 21.075 sobre recolección, reutilización y disposición de aguas grises (LRRDAG)

1) Objetivo de la LRRDAG

La ley establece y regula los sistemas de reutilización de las aguas grises, aplicable a áreas urbanas y rurales.

Conceptualmente distingue entre “aguas grises”, que son aquellas aguas servidas domésticas residuales provenientes de las tinas de baño, duchas, lavaderos, lavatorios y otros, de las “aguas negras”, como aguas residuales que contienen excretas, que no son objeto de atención de esta regulación.

Luego, su finalidad es permitir la construcción de un “sistema de reutilización de aguas grises”, concebido como conjunto de instalaciones destinadas a la recolección, tratamiento, almacenamiento y conducción de las aguas grises para su uso en la alternativa de reutilización que se proyecte. Incluye, además, instalaciones para el uso del efluente tratado, el cual debe cumplir con la calidad para el uso previsto definida en la reglamentación.

2) Destinatarios principales: nuevos desarrollos inmobiliarios

Las plantas de tratamiento de aguas grises se entenderán admitidas como uso de suelo para efectos de su emplazamiento, debiendo respetarse las condiciones que al efecto establezca la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones.

En este orden, habrá “sistemas de reutilización de aguas grises domiciliarios“, que serán aquellos en que se aprovechan estas aguas al interior del inmueble en que se producen y tratan para los fines que se autorizan y “sistemas de reutilización de aguas grises domiciliarios colectivos“, como aquellos en que se aprovechan estas aguas que se producen y tratan al interior de un edificio o conjunto de edificaciones que conforman un condominio o comunidad.

El producto de aquello serán aguas grises tratadas, concebidas como aquellas que se han sometido a los procesos de tratamiento requeridos para el uso previsto.

3) También está dirigida a sistemas de interés público

Lo son:

Aquellos que satisfacen un interés de esta especie por servir al riego de áreas verdes, parques o centros deportivos públicos, admitidos por el instrumento de planificación territorial aplicable y, en su caso, por el proyecto de urbanización; que deben ser de propiedad o administración municipal, del SERVIU o de cualquier otro órgano de la Administración del Estado.

Aquellas generadas por establecimientos educacionales públicos o en que las aguas grises tratadas se destinen al riego o a cualquier otro destino autorizado que beneficie a un establecimiento educacional público.

Las que siendo calificadas como tales por el órgano administrativo competente se destinen a la protección, preservación o conservación de áreas protegidas, con el objeto de asegurar la diversidad biológica, salvaguardar la preservación de la naturaleza o conservar el patrimonio ambiental.

4) Destino de las aguas grises tratadas

El reglamento establecerá el destino que podrá darse a las aguas grises tratadas, los que podrán ser en principio:

a. Urbanos: en esta categoría se incluyen el riego de jardines o descarga de aparatos sanitarios.

b. Recreativos: incluye el riego de áreas verdes públicas, campos deportivos u otros con libre acceso al público.

c. Ornamentales: incluye las áreas verdes y jardines ornamentales sin acceso al público.

d. Industriales: incluye el uso en todo tipo de procesos industriales no destinados a productos alimenticios y fines de refrigeración no evaporativos.

e. Ambientales: incluye el riego de especies reforestadas, la mantención de humedales y todo otro uso que contribuya a la conservación y sustentabilidad ambiental.

Por supuesto, hay destinos prohibidos, pero estimo que esto solo es cultural y no tecnológico.

5) Fiscalización y sanción

Corresponderá a la autoridad sanitaria y a la Superintendencia de Servicios Sanitarios (SiSS), dentro de sus respectivas competencias, la fiscalización de las disposiciones que comprende la ley.

La autoridad sanitaria podrá cancelar la autorización de funcionamiento de los sistemas de interés público cuando los titulares no se ajusten a sus términos, conforme a lo dispuesto en el artículo 174 del Código Sanitario.

El que descargue sustancias químicas o cualquier otra que ponga en peligro la salud de las personas o afecte gravemente el funcionamiento de sistemas de recolección y tratamiento de las aguas grises, sea este domiciliario o público, o que afecte su destino autorizado, será penado en conformidad con el inciso primero del artículo 315 del Código Penal.

¿Qué falta?

El escenario hídrico, en general para el mundo y para Chile en especial, es altamente preocupante dada la escasa disponibilidad actual de agua, pensándose que en el futuro habrá aún menos agua disponible.

Desde el punto de vista regulatorio, no se cuenta con instrumentos fuertes y permanentes para hacer frente a ello. Cabe agregar que los decretos de escasez solo duran seis meses, aunque viene renovándose continuamente hace varios años. Esto exige propuestas audaces de parte de las autoridades que prioricen la “planificación” sobre o compatiblemente con la “propiedad”.

Hay un intento —lento por los tiempos legislativos y porque ni el anterior gobierno ni el actual han respaldado la iniciativa— de regular la desalación de aguas. Acá parece que técnicamente debe realizarse una distinción entre pequeños proyectos y grandes proyectos con respecto a los impactos ambientales.

En fin, con la Ley 21.075 se da un salto para, prácticamente, la construcción de una segunda red —urbana y rural—, para la recogida, tratamiento y disposición de aguas grises.

Sin embargo, particularmente en esta parte, lo que en realidad creo que hay es un sistema que incentiva el desarrollo de esto en el ámbito más bien de programaciones condicionales o finalistas (propenderá, apoyará, deberá), antes que en una decidida acción estatal, privada o en concurrencia destinada a ello. Y todavía debe entrar en vigor el Reglamento.

Mientras tanto, sigue corriendo el tiempo en nuestra contra.

Entonces, lo que se espera son acciones decididas y audaces de parte de la autoridad basadas en la planificación hídrica en vez del reforzamiento de los DDA (ya están suficientemente reforzados) y en la comprensión sistémica del fenómeno global asociado a la sequía estructural de agua.

En caso contrario, se amenazan seriamente activos como ser una potencia agroalimentaria; la minería, que es pilar económico de Chile; actividades terciarias o de servicios y la propia sobrevivencia en condiciones sanitarias adecuadas de nuestra población.

Publicada en El Mercurio.

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