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La representación política en crisis

12 de Noviembre 2019 Columnas Profesores

Las masivas y persistentes protestas manifiestan un problema político que tiene dos vertientes: la acción política de las autoridades gubernamentales y parlamentarias, y las instituciones. En estas líneas ofrezco algunas reflexiones en torno a la dimensión institucional. La sociedad moderna está compuesta por una multitud de individuos con preferencias muy disímiles y frecuentemente inconciliables. Los vecinos de un barrio quieren mantener el carácter de su entorno y para ello exigen limitar la reducción en altura, lo que se contrapone al interés de sectores medios de acceder a viviendas más cercanas a sus lugares de trabajo. Estudiantes universitarios quieren estudiar gratuitamente, lo que limita los recursos de que disponen las universidades para contratar profesores o realizar investigación. Los taxistas quieren que se prohíba Uber; muchos en cambio son entusiastas usuarios de la aplicación. Grupos ambientalistas quieren limitar el consumo de combustibles fósiles mediante mayores impuestos, lo que es resistido por el gremio de los transportistas. Cualquier sistema político debe arbitrar estos intereses. Eso supone, en primer lugar, que debe percibirlos y considerarlos. Pero también que debe decidir en favorecer a unos por sobre otros, estableciendo prioridades.

Los diversos actores sociales cumplen la legítima e importante función de presentar sus demandas al sistema político. Pero la toma de decisiones políticas no puede corresponder a dichos actores. Pues ¿a qué grupos de interés entregar la conducción del Estado? ¿Los sindicatos? ¿Los empresarios? ¿Los ambientalistas? ¿Las asociaciones de consumidores? ¿Las juntas de vecinos? Para responder esta pregunta se necesita un criterio de legitimación. Pero tal criterio de legitimación no es pre político, sino el resultado del proceso político. Dicho en otras palabras, no podemos aceptar que todas las demandas de un grupo social, por el solo hecho de provenir de ese particular grupo, tengan la legitimidad suficiente para entregar a dicho grupo la dirección del Estado. Por eso, tanto un gobierno de los sindicatos como uno de los empresarios, o de cualquier otro actor social, será inevitablemente incapaz de proveer de legitimidad a su acción fuera del grupo al que representa.

Puede pensarse que la solución se encuentra en confiar el poder estatal no a uno, sino a varios grupos, para que negocien entre sí. En sociedades altamente complejas este sistema no logra resolver satisfactoriamente el problema de la selectividad, pues los intereses sociales son muy fluidos y no se vinculan estáticamente con estamentos rígidos de la población. La representación corporativa medieval típicamente reconocía tres grupos: nobleza, clero y estado llano. Nuestras sociedades no tienen nada equivalente. Entregar el Estado a la representación corporativa hoy significa permitir su captura por los grupos que logren concitar mayor fuerza para sí. La solución a este problema se ha hallado en la democracia representativa. Aquí, los representantes no lo son de un particular interés o sector de la sociedad, sino del pueblo entendido como cuerpo abstracto constituido por todos los ciudadanos. Son estos representantes los encargados de conducir al Estado, arbitrando entre los distintos intereses particulares comprometidos.

En la medida en que los representantes no son individuos extraños a la sociedad que dirigen, sino miembros de la misma, ¿por qué sería legítima la selección y priorización de intereses que ellos realizan? ¿No se reproduce acaso una representación corporativa, en la que el Presidente de la República y cada parlamentario, aunque formalmente representante del pueblo en los hechos no es sino un representante de los grupos de interés a que pertenece? Es precisamente para escapar a esta conclusión que la representación democrática debe cumplir determinadas condiciones, tanto institucionales como culturales. La primera condición institucional es que los representantes sean elegidos mediante sufragio universal. Aunque el Presidente de la República, parlamentarios, concejales y consejeros regionales son elegidos mediante sufragio universal, la participación en las elecciones resulta alarmantemente baja. Y ella no se distribuye uniformemente entre distintos grupos etarios. Los mismos jóvenes que hoy protestan, en su inmensa mayoría no votan. Esto sugiere la necesidad de preguntarse si no sería adecuado reinstaurar la obligación de votar. Pero esta obligación no es por sí sola capaz de superar las razones que tienen los jóvenes para no votar. Naturalmente, una segunda condición de la representación democrática es que el voto sea efectivo, pues de lo contrario se hace imposible ver en los gobernantes a verdaderos representantes del pueblo. Y una de las razones de la baja participación electoral parece encontrarse en la percepción de que el voto carece de toda influencia en la dirección del Estado. Esta percepción corresponde a diversos fenómenos. Por una parte, el voto no puede ser un instrumento de transferencia directa de las preferencias de cada votante a la acción estatal. Primero, porque el voto es de por sí un instrumento tosco para comunicar preferencias individuales.

Por otra parte, en la medida en que la preferencia expresada por un determinado votante no concite un cierto umbral de adhesión popular, ella no se traducirá en la elección de su candidato. Estas limitaciones al sufragio como instrumento de transferencia de las preferencias individuales a la acción política son consustanciales a la democracia representativa. Que ellas incidan en la baja participación electoral no se debe a un problema institucional, sino a un déficit de cultura política. Hay sin embargo una dimensión propiamente institucional en la percepción de baja incidencia del voto. Y es que aun cuando una fuerza política reciba una importante adhesión electoral, ella no siempre se refleja en alguna capacidad de influir en la formación de la voluntad política estatal. Hasta hace poco, parte de este efecto se debía al sistema electoral binominal, que consistentemente excluía del Congreso a las fuerzas políticas que no formaran parte de alguna de las dos grandes coaliciones. La reciente reforma electoral ha permitido superar este problema. Debe cuidarse que una eventual reducción del número de parlamentarios no revierta uno de los escasos progresos institucionales de la última década. Pero la baja incidencia del voto en la dirección del Estado tiene una causa más grave: aun cuando un representante resulte elegido, su influencia sobre la conducción del Estado es muy limitada. El persistente orden constitucional de 1980 desconfía de las mayorías y las somete a limitaciones institucionales mucho más intensas que las corrientes en otras democracias representativas. Por otra parte, en una sociedad en que ningún sector político atrae la adhesión de la mitad del electorado, el régimen presidencial nos condena a gobiernos de minoría, esto es, gobiernos que pueden haber ganado la presidencia con un margen relevante, pero que carecen de apoyo parlamentario. Pueden dirigir la Administración del Estado, pero no pueden hacer cambios profundos. Este orden constitucional funcionó bien por los tres lustros que duró la “democracia de los consensos”. Pero es necesario advertir que ello fue posible no gracias al orden constitucional, sino a pesar de él.

Sólo las peculiares circunstancias de la transición explican que el claramente mayoritario electorado de la Concertación estuviera dispuesta a aceptar que sus gobiernos transaran constantemente con una oposición minoritaria. Esas condiciones desaparecieron hace ya varios años. En las actuales condiciones, el orden constitucional es disfuncional. Es necesario avanzar hacia un sistema en que el gobierno, en vez de ser elegido directamente, surja de una coalición que se forme en el Congreso. Salvo la reforma al sistema electoral binominal, la erosión de la representatividad no se ha enfrentado mediante el reforzamiento del poder del voto, sino mediante la inscripción automática y la elección de los gobiernos regionales. Esta última reforma es sintomática del error de diagnóstico. La confusión en las competencias de los gobiernos regionales está destinada a generar mayor parálisis gubernamental y, de esta manera, deslegitimará aun más el orden constitucional. Estas son solo algunos aspectos institucionales. Resolverlos no garantiza la reconstrucción de la representación democrático. Hacen falta también condiciones culturales. El desafío es de envergadura, pues a los partidos políticos corresponde naturalmente una importante función de mediación entre los intereses de la población. Para realizar esa mediación resultaban esenciales una idea de la sociedad que el partido aspira a construir y un arraigo social. Ambos elementos se han debilitado al extremo. Los partidos ya no ofrecen un ideal ni tienen una militancia significativa. Eso los ha desconectado de la ciudadanía.

Las instituciones pueden favorecer o dificultar la reconexión, pero una cierta cultura democrática es fundamento imprescindible de la representación. Estamos en medio de un dilema. La institucionalidad solo puede modificarse por medios legales y pacíficos mediante la acción de los propios representantes que hoy se encuentran deslegitimados. Se requiere de un liderazgo y generosidad extraordinarios de los que esos representantes han carecido hasta ahora. Es de esperar que aparezcan en los días que vienen.

Publicado en La Tercera.

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