El financiamiento de programas nuevos
Andrea Repetto
Las elecciones presidenciales pasadas dejaron la impresión de que buena parte del espectro político estaba disponible para aumentar la recaudación tributaria. En Chile Vamos, tres de los cuatro candidatos a la primaria del 2021 proponían elevar impuestos para financiar nuevos programas. Las propuestas incluían eliminar exenciones, aumentar la progresividad del impuesto a la renta, ampliar su base y crear impuestos correctivos, además de controlar mejor la evasión. Dos de ellos, incluido quien resultó electo, proponían explícitamente elevar la carga tributaria de modo de cerrar gradualmente la brecha respecto de la OCDE. Luego del rechazo de la idea de legislar una reforma tributaria, parece que el ánimo respecto de cerrar esa brecha de recaudación ha decaído. Esto es problemático porque independiente de quién ganara la elección, habría sido muy difícil financiar los nuevos programas que cada uno proponía sin mayor recaudación tributaria. Las ideas que circulan hoy —financiar con crecimiento, con reasignación de gastos o con recursos del litio— son relevantes, pero insuficientes. Por un lado, es muy cierto que con el crecimiento llegan más recursos al fisco. Algunos estiman que por cada punto más de crecimiento, el Estado recauda unos US$ 600 millones más. Pero el problema es que buena parte de esos recursos adicionales se destinan a los programas ya existentes que por lo general no son estáticos.
Esto es, sus coberturas y asignaciones se elevan más allá de la inflación —a veces a través de leyes específicas, a veces vía la Ley de Presupuestos—. Por ejemplo, el gasto real en la Subvención Escolar Preferencial se duplicó en los últimos diez años, creciendo mucho más que la economía y la recaudación. Este no es un caso excepcional. Es cosa de revisar qué ha pasado con el AUGE y las pensiones solidarias, entre otros. En la medida en que los países se desarrollan y las clases medias se expanden, el gasto fiscal como fracción del PIB también lo hace. Por otra parte, reasignar recursos entre partidas tiene límites. Se dice que hay que cerrar programas mal evaluados, pero probablemente lo que se necesita es más recursos para ellos.
Si un programa de apoyo a escolares rezagados o de cuidado de dependientes estuviera mal evaluado, ¿sería la solución cerrarlo y quedarse sin programa? Se suele citar un informe del BID que indica que la ineficiencia del gasto fiscal en Chile alcanzaría unos 1,8 puntos del PIB. El estudio, sin embargo, es solo un ejercicio teórico que intenta estimar un ideal (desconocido) de eficiencia. Por lo demás, la brecha estimada respecto de ese ideal es bastante menor que la de los demás países del estudio. Es pequeña y seguramente está dentro del margen (desconocido) de error del estudio. Un pacto fiscal debe considerar hacer lo más eficiente posible al Estado. Pero no basta con un ejercicio teórico: hay que ponerle nombre y contenido a esas partidas que se pueden hacer más eficientes. Una comisión transversal, con apoyo de la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad, podría hacer el trabajo de buscar espacios de reasignación hasta un cierto monto, facilitando su implementación política. Por último, todo sugiere que la bonanza del litio no será permanente. Esto es, el Estado no puede gastar esos recursos de una vez porque los recursos de unos pocos años deben durar por mucho tiempo. Con justa razón, el Consejo Fiscal Autónomo sugirió recientemente a Hacienda ahorrar buena parte de estos ingresos porque son extraordinarios. Al final del día, el acuerdo de que “a gastos permanentes, ingresos permanentes” es lo que parece haberse diluido, y eso es preocupante para nuestra economía. Quizá la PGU es el ejemplo más patente de aquello: la ley que revisó exenciones para financiar su creación solo cubre una fracción de su costo.
Sería interesante conocer de parte de Dipres cómo se está financiando lo que falta. ¿Se están usando los recursos extra que genera el crecimiento? Un real pacto fiscal debe incluir una reforma tributaria, mayor eficiencia en el gasto y también crecimiento. Pero para que sea realista y duradero debe contar con el respaldo político necesario para llevar adelante en el Congreso reformas incómodas. Esto es, debe haber un compromiso transversal a reasignar desde programas de menor prioridad, y reformas a favor de la competencia aun cuando afecten a grupos de interés.
Publicado en El Mercurio